PDP คืออะไร ทำไมคนไทยต้องหันมาสนใจ
ถ้าคุณเป็นคนหนึ่งที่ตั้งคำถามเสมอว่า “เดือนนี้ก็ใช้ไฟน้อยแต่ทำไมค่าไฟถึงแพงขึ้น” ลองหันมาทำความรู้จักกับแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย หรือ Power Development Plan (PDP ) ที่เรามักเรียกกันว่าแผนพีดีพี
ในปีที่ผ่านมากรีนพีซ ประเทศไทย ได้ร่วมกับเครือข่ายขับเคลื่อนค่าไฟฟ้าที่เป็นธรรมเพื่อรณรงค์ให้ค่าไฟต้องแฟร์ ซึ่งมีข้อเรียกร้องจากภาคประชาสังคม ที่ลุกขึ้นมาต่อสู้ในช่วงปีที่ผ่านมาเพราะสิ่งนี้เกิดจากปัญหาที่นโยบายพลังงานของประเทศไทย ยังเอื้อผลประโยชน์ต่อกลุ่มทุนพลังงานฟอสซิล ทั้งจากโรงไฟฟ้าก๊าซฟอสซิล ถ่านหิน การซื้อไฟฟ้าจากประเทศเพื่อนบ้าน และนำเข้าก๊าซแอลเอ็นจี (LNG) จากต่างประเทศ
PDP เป็นแผนการพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยในระยะยาว ถือว่าเป็นแผนโครงสร้างพื้นฐานสำคัญของประเทศซึ่งมีกระบวนการในการวางแผนต่อเนื่องทำมายาวนาน โดยปกติการจัดทำแผน PDP จะระบุว่าประเทศไทย จะมีความต้องการใช้ไฟฟ้าประมาณเท่าไหร่ในกรอบ 20 ปี ข้างหน้า และจะมีโรงไฟฟ้าประเภทใด ใช้เชื้อเพลิงใด ตั้งอยู่ที่ไหน มาเพื่อรองรับการใช้ไฟฟ้า แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย เป็นแผนจัดทำหาไฟฟ้าของประเทศระยะเวลา 15- 20 ปี เพื่อความมั่นคงทางพลังงาน โดยคำนึงถึงความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจและความยั่งยืนของสิ่งแวดล้อม
ปัจจุบันประเทศไทยยังคงดำเนินงานแผนการผลิตไฟฟ้าตามแผน PDP2018 (ปี 2561) ฉบับปรับปรุง ที่ได้วางโครงสร้างการผลิตไว้จนถึงปี 2580 อย่างไรก็ตามเมื่อรัฐบาลประเมินถึงสถานการณ์การใช้ไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลงไปจากค่าพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้า และต้องการปรับปรุงข้อมูลให้สอดคล้องกับสถานการณ์การปัจจุบัน แผนพลังงานชาติในปี 2561 ที่มีอยู่แล้วจึงมีการร่างขึ้นมาใหม่ จากเหตุผลสามประการที่ทางสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานกระทรวงพลังงาน (สนพ.) ได้ให้ไว้ว่าตัวเลขเศรษฐกิจ (ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ-จีดีพี) ไม่เป็นไปตามคาดจากการประสบกับผลกระทบของวิกฤตโควิด-19 ความต้องการไฟฟ้าที่เปลี่ยนแปลงไป และการปรับนโยบายให้สอดคล้องกับทิศทางพลังงานโลก จากการที่ไทยไปให้คำมั่นสัญญากับนานาชาติโดยตั้งเป้าที่จะบรรลุความเป็นกลางทางคาร์บอน (carbon neutrality) ภายในปี 2593 และจะปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ (Net zero greenhouse gas emission) ภายในปี 2608
ปัญหาที่รัฐหลงลืมประชาชนในร่างแผน PDP 2024
สิทธิในการร่วมพัฒนา สิทธิในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารที่ครบถ้วน สิทธิในการกำหนดเจตนารมณ์
สิทธิเหล่านี้อยู่ตรงไหน? ในกระบวนการรับฟังของภาครัฐ เมื่อผู้มีอำนาจได้กำหนดนโยบายและออกแบบแผน PDP2024 ในความท้าทายด้านกระบวนการในการยอมรับยังเป็นปัญหาหลัก เพราะแผนนี้จะถูกยอมรับได้อย่างไร ในเมื่อสิทธิที่ประชาชนควรจะได้แสดงออกถูกจำกัดไว้เพียงบางกลุ่มเท่านั้น
หนึ่งในการสร้างความมั่นคงของประเทศคือการมีส่วนร่วมอย่างเป็นธรรม เพื่อสร้างความมั่นคงด้านพลังงานที่มีประชาชนเป็นหัวใจสำคัญ ในการที่ประเทศจะสามารถพัฒนาไปเป็นระบบอย่างรวดเร็วจะต้องมีการวางแผนร่วมกันในทุกภาคส่วนเพื่อให้ทุกคนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและออกแบบโครงสร้างพื้นฐานในการพัฒนาและร่วมกันออกแบบนโยบายเพื่อขับเคลื่อน เศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อมและวัฒนธรรม และหลักการสำคัญคือประชาชนต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและกำหนดนโยบายในพื้นที่ของตัวเองเพื่อสร้างการพัฒนาที่ยั่งยืนในพื้นที่บ้านเกิด ชุมชน และประเทศชาติ
การพัฒนาระบบไฟฟ้าของประเทศโดยความรับผิดชอบของสำนักงานนโยบายและแผนพลังงานกระทรวงพลังงาน หรือ สนพ. ได้เริ่มแถลงข่าวเพื่อเปิดรับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะจากประชาชนทุกภาคส่วน โดยในช่วงเดือนมิถุนายน 2567 ที่ผ่านมา สนพ. ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นในกลุ่มภาคราชการ รัฐวิสาหกิจ และภาคเอกชน รวมถึงผู้ประกอบการ และเปิดรับฟังความคิดเห็นผ่านทางระบบออนไลน์ให้กับ 4 ภูมิภาคสำหรับภาคประชาชน โดยในกระบวนการนี้ภาคประชาชนสะท้อนถึงกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจาก สนพ. ถึงความลักลั่นและมีการเลือกปฏิบัติเพราะการเข้าถึงข้อมูลไม่สามารถอำนวยความสะดวกให้ประชาชนได้เข้ารับฟังและเสนอความคิดเห็นได้ทุกคน ซึ่งขัดต่อหลักการที่แท้จริงของการรับฟังความคิดเห็นที่จัดขึ้นเพื่อต้องการทราบปัญหาและความต้องการที่แท้จริงของประชาชน เพื่อทราบถึงผลกระทบจากนโยบายหรือแผนการดำเนินงานของหน่วยงานรัฐอย่างโปร่งใส และสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ประชาชน ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนปี 2548 หน่วยงานรัฐผู้รับผิดชอบโครงการมีหน้าที่เผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนทราบโดยต้องให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารอย่างครบถ้วนและโปร่งใส และการจัดการรับฟังความคิดเห็นหน่วยงานของรัฐต้องมุ่งให้ประชาชนผู้มีส่วนเกี่ยวข้องเข้าใจและเปิดพื้นที่ให้ประชาชนสะท้อนทั้งความเดือดร้อนและผลกระทบอย่างครบถ้วนผ่านวิธีการที่ต้องไม่เลือกปฏิบัติและสร้างพื้นที่การแสดงความคิดเห็นที่มีความเท่าเทียมและเข้าถึงง่ายต่อประชาชนทุกกลุ่ม
เปิดปัญหาและความท้าทายของแผน PDP 2024
แผนการพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยปี 2567 – 2580 มีประชาชนกี่เปอร์เซ็นต์ที่ได้ประโยชน์ การตั้งคำถามแบบนี้ชวนคิดต่อว่าปัญหาหลักๆ ที่จะเป็นความท้าทายของผู้กำหนดนโยบายของแผนนี้คืออะไร เพราะการเผชิญกับความท้าทายสำคัญอย่างวิกฤตสภาพภูมิอากาศเป็นสิ่งที่ทั่วโลกกำลังพบเจอ และแต่ละประเทศพยายามตั้งเป้าหมายลดคาร์บอน นอกจากนี้การมุ่งสู่พลังงานหมุนเวียนที่จะมาแทนที่พลังงานฟอสซิลก็ยังเป็นอีกกระแสหนึ่งที่ทั่วโลกให้ความสำคัญมากขึ้น แต่แผน PDP2024 ที่กำลังพูดคุยกันอยู่นี้กลับมุ่งไปอีกทาง
ทุกๆ ครั้งที่ประชาชนตั้งคำถามว่าทำไมค่าไฟแพง? ก็จะย้อนกลับไปที่แผน PDP ที่เป็นต้นทางของค่าไฟแพง เพราะถ้าผู้กำหนดนโยบายวางแผนผิดพลาดในอดีต มีการคาดการณ์ไม่ตรงตามสมมุติฐาน และไม่สามารถหาหลักวิชาการมาตอบคำถามต่อสังคมก็อาจส่งผลถึงการถกเถียงที่นำไปสู่ความขัดเเย้งและผลกระทบที่ประชาชนต้องแบกภาระค่าไฟที่แพงและไม่เป็นธรรมต่อไป เราจะเห็นได้จากในช่วงที่ผ่านมาการรับภาระหนี้ที่ต้องจ่าย ไม่ได้เกิดขึ้นจากประชาชน แต่เกิดขึ้นจากการตัดสินใจของผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายโดยไม่ได้ฟังเสียงจากประชาชน
คาดการณ์ความต้องการไฟฟ้าที่สูงเกินควร : ปูทางสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่ม ล้าสมัย อีกทั้งยังแพง ทำโลกร้อนเพิ่มขึ้น และทำให้ไทยไกล net zero
การคาดการณ์ต้องตั้งอยู่บนหลักการและความเป็นจริงและสมเหตุสมผล หากเราคาดการณ์การใช้ไฟฟ้า ณ เวลานี้ที่ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ หรือ GDP มีความเข้มข้นของการใช้ไฟลดน้อยลง อย่างไรก็ตามในแผน PDP2024 นี้กลับคาดการณ์การใช้ไฟฟ้าที่สูงจนเกินไป ซึ่งในแผนนี้ได้คาดการณ์ค่าพยากรณ์ความต้องการพลังงานไฟฟ้าสูงสุด (กรณี BASE) ในปี 2580 นั้น จะอยู่ที่ 54,546 เมกะวัตต์
GDP ความเข้มข้นการใช้ไฟฟ้าลดลง การคาดการณ์ใช้ไฟฟ้าไม่สมเหตุสมผล และมีการพยากรณ์สูงเกินไป เมื่อพยากรณ์สูงก็ต้องสร้างโรงไฟฟ้าไว้รองรับ เเล้วดันไปเลือกสร้างโรงไฟฟ้าเพิ่มขึ้น แต่เราดันไปเลือกการใช้โรงไฟฟ้าก๊าซ โรงไฟฟ้าฟอสซิล ดังนั้นโรงไฟฟ้าที่เป็นฟอสซิลมันจะกลายเป็นของที่ล้าสมัย
ก๊าซธรรมชาติจะถูกใช้ไปเรื่อยๆ โรงไฟฟ้าที่สร้างตอนนี้หรือในอีก 7 ปีข้างหน้าท้ายที่สุดมันก็จะล้าสมัยดังนั้นแผนการสร้างโรงไฟฟ้าที่จะสร้างตอนนี้ในปี 2593 ก็ยังใช้ได้อยู่และมันจะส่งผลให้ค่าไฟแพงขึ้น และถือเป็นสิ่งที่ทำให้การเปลี่ยนผ่านไปใช้พลังงานสะอาดลดน้อยลง เพราะโรงไฟฟ้าฟอสซิลจะบดบังพลังงานหมุนเวียนที่กำลังจะพัฒนาระหว่างทางในตอนนี้ -รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์
ปิดกั้นการพึ่งพาตัวเอง (Net Metering) และผูกขาดการผลิตไฟฟ้า
การส่งเสริมให้เกิดโซลาร์รูฟท้อป Solar Rooftop เป็นเรื่องที่ผู้กำหนดนโยบายยังไม่ได้เล็งเห็นความสำคัญในตรงนี้มากนัก ในแผน PDP 2024 ฉบับนี้ยังไม่ได้มีเป้าหมายชัดเจน รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์ เผยว่า
ในแผนนี้ไม่ได้มีเป้าหมาย Solar rooftop จริงๆ แล้วมันเป็นวิธีการพึ่งพาตนเองในการผลิตพลังงาน และไม่จำเป็นที่เราจะผูกขาดให้ใช้ไฟจาก กฟผ. เท่านั้น ถ้าเราส่งเสริมด้านนี้ให้มากๆ มันก็จะช่วยลดการใช้สายส่ง และยังช่วยลดความแออัดของสายส่งอีกด้วย เพราะไฟมันผลิตที่ไหนใช้ที่นั้น อีกทั้งไม่ต้องนำเข้าก๊าซ LNG จากต่างประเทศที่แพงและราคาไม่แน่นอน ดังนั้นถ้ารัฐมองหาความมั่นคงด้านพลังงานต้องหันมาส่งเสริมให้เกิด Solar Rooftop ในแผน PDP นี้ด้วย -รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์
ในรูปแบบของความมั่นคงทางพลังงานคือการมีไฟฟ้าใช้เพียงพอไฟไม่ดับ เช่น ในภาวะสงครามเราก็มีไฟฟ้าใช้เป็นต้น อย่างไรก็ตามเราจะเห็นได้ว่าเราพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศในแผน PDP ฉบับใหม่นี้เยอะมากเช่น จากเขื่อนในลาวซึ่งต้องอาศัยน้ำจากแม่น้ำโขงถ้าหากมีความขัดแย้งเกิดขึ้นระหว่างประเทศและเกิดการโจมตีโดยใช้ทรัพยากรน้ำ อาจจะเกิดการเก็บกักไว้ไม่ยอมให้มาผลิตไฟฟ้าได้ก็ถือเป็นความเสี่ยงโดยตรง หรือการมีแผนที่จะไปพึ่งพาพลังงานนิวเคลียร์ ก็ต้องนำเข้าแร่ยูเรเนียม (Uranium) ซึ่งเป็นต้นทางการผลิตพลังงานนิวเคลียร์ ท้ายสุดถ้าเกิดความขัดเเย้งในระหว่างประเทศขึ้นมาเจรจาไม่ตรงกัน ก็ไม่ได้นำเข้ามาและโรงไฟฟ้าก็คงเป็นเเค่โรงไฟฟ้าที่ผลิตพลังงานไม่ได้ หรือการนำเข้า LNG ในสัดส่วนที่สูงมากๆ ซึ่งมันก็จะเสี่ยงในด้านของราคาถ้าเกิดความขัดเเย้งกันในระหว่างประเทศอย่างกรณีรัสเซียกับยูเครน ราคาก็เพิ่มสูงขึ้นเป็นห้าเท่าตัว เป็นต้น ดังนั้นความมั่นคงทางพลังงานในมิตินี้ เรากำลังไปผิดทางต้องหันมาทบทวนว่ามันไม่ใช่เเค่เรื่องของความมั่นคงเรื่องไฟไม่ดับและการมีพลังงานเพียงพอ แต่พลังงานเหล่านั้นถูกวิเคราะห์มาซึ่งผลกระทบในทุกสถานการณ์ด้วยหรือไม่
ในแผนใหม่นี้ดูเหมือนจะดีที่พยายามกำหนดสัดส่วนทางด้านพลังงานหมุนเวียนหรือพลังงานทดแทนเกินร้อยละ 50 อย่างไรก็ตามถ้าเราดูผลการศึกษาจากต่างประเทศที่ทำการศึกษาเอาไว้ของ Agora Think Tanks ในรายงาน Sun and wind for net zero – benchmarking renewables growth in South, Southeast and East Asia สำหรับประเทศอาเซียนถ้าเราจะไปสู่เป้าหมาย Net Zero ภายในปี 2593 ถอยมา 20 ปี คือ ปี 2573 ในกริดไฟฟ้า (Grid electrical) ของเราควรจะมีพลังงานลมบวกแดดหรือลมบวกแสงอาทิตย์ไม่น้อยกว่าร้อยละ 30 แต่พอไปดูในแผน PDP 2024 ของประเทศไทยพอถึงปี 2573 ลมบวกแดดของแผน PDP 2024 ไม่ถึงร้อยละ 10 ซึ่งห่างจากเป้าหมายถึงร้อยละ 30 ทั้งที่เป็นเป้าหมายระยะสั้นเพียงหกปีเท่านั้นแต่เราก็ยังไปไม่ถึง ในส่วนของเป้าหมายระยะยาว International Energy Agency หรือ IEA ซึ่งเป็นองค์กรระดับโลกได้บอกเอาไว้ในรายงาน Net Zero RoadMap: A Global Pathway to Keep the 1.5 °C Goal in Reach ว่าเพื่อไปสู่เป้าหมายของ Net Zero Carbon นั่นหมายความว่าทุกภาคส่วนในด้านพลังงานของประเทศมันควรไปถึงเป้าหมายพลังงานทดแทน 100% และ Net Zero Carbon ด้วยตัวมันเองตั้งแต่ปี 2583 แต่ประเทศไทยในแผน PDP 2024 จะถูกใช้ถึงแค่ปี 2580 โดยที่มีพลังงานหมุนเวียนแค่ร้อยละ 51 ซึ่งเหลืออีกแค่สามปีถ้าตั้งเป้าหมายจะปล่อยก๊าซคาร์บอนเป็นศูนย์คงเป็นไปไม่ได้ และประเทศจะเสี่ยงตกขบวน
“ท้ายที่สุดเราก็เสี่ยงที่จะตกขบวนประเทศต่างๆ ก็จะไม่กล้ามาลงทุน เพราะดูแล้วเราน่าจะไปไม่ถึง Net Zero Carbon สินค้าที่ผลิตในประเทศไทยก็จะไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลกได้ เพราะเรามีตัว Carbon footprint อยู่ในประเทศเยอะ เพราะทุกอย่างล้วนผลิตจากไฟฟ้าทั้งหมด” -รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์
ดังนั้นความพยายามที่ไปเลือกใช้หรือพึ่งพาพลังงานที่เราไม่ได้เป็นเจ้าของ เช่นการนำเข้าก๊าซ LNG เซ็นสัญญาซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนในลาว รวมถึงมีแผนจะใช้พลังงานนิวเคลียร์เพื่อเพิ่มโรงไฟฟ้าในอนาคต แต่เรากลับหลงลืมการใช้ศักยภาพ (Capacity) ในประเทศตัวเองทั้งที่การใช้ศักยภาพตัวเองในการผลิตถูกกว่าและมีความมั่นคงมากกว่า เพราะเราเป็นเจ้าของเอง เช่น ปล่อยให้ศักยภาพของแสงแดด จากพลังงานแสงอาทิตย์แบ่งเบาภาระค่าไฟ ยิ่งมีระบบ Net Metering ยิ่งแบ่งเบาภาระค่าไฟของประชาชนเพิ่มมากขึ้น
“Net Metering ไม่เพียงทำให้ประเทศไทยเกิดปลดล็อคการใช้พลังงานหมุนเวียนอย่างกว้างขวาง การผลิตไฟฟ้าพลังงานฟอสซิลลดน้อยลง แต่ยังทำให้ค่าไฟถูกลงได้อีกด้วย”
-รศ.ดร.ชาลี เจริญลาภนพรัตน์
ทั้งนี้ควรเร่งพัฒนาศักยภาพการผลิตไฟฟ้าจากแหล่งพลังงานหมุนเวียนอื่นๆ ที่เรามีเช่น พลังงานลม พลังงานจากก๊าซชีวภาพ และพลังงานชีวมวล เป็นต้น เพื่อเสริมทัพความมั่นคงและความเป็นอธิปไตยทางพลังงาน โดยให้ไฟฟ้าที่ผลิตได้จากพลังงานหมุนเวียนภายในประเทศถูกพิจารณาเป็นลำดับแรกในการเข้าสู่ระบบสายส่ง
