สรุปเสวนาถอดบทเรียนยกร่างสนธิสัญญาทะเลหลวง

ทะเลหลวง เขตมหาสมุทรที่ไม่อยู่ภายใต้อธิปไตยของประเทศใด เป็นพื้นที่เสรี แต่ขณะเดียวกันก็เป็นพื้นที่ที่ “มือใครยาวสาวได้สาวเอา” มีการนำทรัพยากรในพื้นที่มาใช้ จนกระทบต่อความหลากหลายทางชีวภาพของมหาสุมทร 

กระทั่งเกิดความพยายามสร้างกฎเกณฑ์ในการใช้พื้นที่ทะเลหลวงร่วมกัน แต่แน่นอนว่าเป็นเรื่องยากที่จะวางข้อกำหนดให้นานาประเทศเห็นตรงกัน ทำให้การเจรจาให้ได้มาซึ่งข้อตกลงร่วมในการใช้ทะเลหลวงกินระยะเวลายาวนานกว่ายี่สิบปี 

แต่เมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา ก็ได้มีการบรรลุสนธิสัญญาที่ว่าด้วยการจัดระเบียบการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมและความหลากหลายทางชีวภาพทางทะเลในพื้นที่ที่อยู่นอกเขตอำนาจรัฐ (BBNJ)  ในที่นี้ขอเรียกสั้น ๆ ว่า สนธิสัญญาทะเลหลวง 

ในสัมมนาทางวิชาการ “เรื่อง UN Ocean Treaty : ถอดบทเรียนกระบวนการยกร่างสนธิสัญญาพหุภาค” ที่คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์  ได้มีการพูดคุยสรุปประเด็นสนธิสัญญาฉบับนี้ในแง่กฎหมาย ถอดบทเรียนการได้มาซึ่งสนธิสัญญา พร้อมถกความท้าทายที่จะเกิดขึ้นหลังการลงนามสนธิสัญญาอย่างเป็นทางการ

บล็อกนี้เราสรุป 3 ข้อที่น่าสนใจจากการเสวนาครั้งนี้

กว่าจะได้มาซึ่งสนธิสัญญาครั้งประวัติศาสตร์

ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพร โพธิ์พัฒนชัย อธิบายว่า มีความพยายามใช้ทรัพยากรจากทะเลหลวงมาตั้งแต่กลางศตวรรษที่ 20 แต่เนื่องจากเทคโนโลยียังไม่เอื้ออำนวย  จนกระทั่งปัจจุบันเทคโนโลยีพัฒนามากขึ้น เริ่มมีการนำเอาทรัพยากรมาใช้ เช่น โครงการเหมืองทะเลลึก ทำให้ช่วงต้นศตวรรษที่ 21 เริ่มมีการพูดคุยเพื่อการวางกฎเกณฑ์การนำเอาทรัพยากรมาใช้ 

กระทั่งเดือนมีนาคมที่ผ่านมา มีการบรรลุข้อตกลงสนธิสัญญา โดยใช้เวลาต่อเนื่องเกือบยี่สิบปี โดยการประชุมสหประชาชาติคุ้มครองด้านความหลากหลายทางชีวภาพในทะเลหลวง (IGC) จัดขึ้นถึงอีก 5 ครั้ง จากครั้งแรกในปี พ.ศ. 2561 ก่อนจะได้ข้อสรุปในปี พ.ศ. 2566

ณิชนันท์ ตัญธนาวิทย์ หัวหน้าโครงการรณรงค์ด้านทะเลและมหาสมุทร กรีนพีซ อธิบายแคมเปญของกรีนพีซ ที่ผลักดันให้เกิดสนธิสัญญาครั้งนี้ว่า การผลักดันสนธิสัญญาทะเลหลวงเป็นส่วนหนึ่งของแคมเปญ Protect the Oceans เป้าหมายคือการสร้างเขตคุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพในทะเลหลวง ผ่านการทำงานร่วมกับนักวิทยาศาสตร์ และกดดันผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง โดยใช้การสื่อสารด้วยวิธีต่างๆ หนึ่งในนั้นคือคือการนำเสียงของชุมชนชายฝั่งจากที่ต่างๆทั่วโลก ไปทำกิจกรรมระหว่างการประชุม

เน้นสิ่งแวดล้อมมากกว่าประโยชน์จากทรัพยากร 

ดร.นพร แสดงความเห็นว่า เมื่อเปรียบเทียบกับ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS) ในปี 2525 ที่มีการพูดถึงการนำเอาแหล่งพันธุกรรมทางทะเลมาใช้ สนธิสัญญาทะเลหลวงฉบับนี้ เน้นไปที่การอนุรักษ์มากกว่าการหาช่องทางใช้ทรัพยากร 

“ผมเริ่มจากอ่านอารัมภบท 17 ย่อหน้า จะเริ่มเห็นกลิ่นอายในการให้ความสำคัญกับการจัดการทรัพยากรและความหลากหลายทางชีวภาพทะเลมากกว่าเรื่องอื่น รัฐที่มาเจรจาต้องยอมรับความจำเป็นที่จำต้องจัดการความเสื่อมโทรม รวมถึงภัยทางทะเลรูปแบบอื่นๆ เช่น มลพิษพลาสติก และการใช้ทรัพยากรอย่างยั่งยืน” 

ทรงชัย ชัยปฏิยุทธ รองอธิบดี กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงกฎหมายและต่างประเทศ อธิบายในลักษณะเดียวกัน โดยมองว่า ใจความหลักของข้อตกลงนี้เน้นย้ำถึงความสำคัญของสิ่งแวดล้อม 

“สำหรับผมเองผมจะอ่านความตกลงนี้เริ่มจากการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment – EIA) ก่อน ถ้าเราไปอ่านเรื่องทรัพยากรพันธุกรรมทางทะเล แล้วมันจะงง เราจะนึกว่าเรื่องทั้งหมดเป็นเรื่องของการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมทางทะเล แต่จริงๆแล้ววิธีการที่จะเข้าใจเรื่องต้องอ่านจากอีไอเอก่อน ข้อตกลงนี้มันพูดถึงพื้นที่ที่มือใครยาวสาวได้สาวเอา ทำอย่างไรให้พื้นที่นี้ถูกจัดระเบียบการใช้งาน ก็เริ่มจากอีไอเอก่อน บังคับให้รัฐที่มีกิจกรรมที่เกี่ยวข้อง ต้องทำอีไอเอ และมีความมุ่งมั่นในระดับที่สูง สีสันของข้อตกลงนี้คือเรื่องของสิ่งแวดล้อม”

หลังลงนามสนธิสัญญา

แม้จะมีความตกลงในสนธิสัญญา แต่ยังคงมีความท้าทายในการนำมาบังคับใช้ เพราะหลังลงนามกันอย่างเป็นทางการแล้ว รัฐบาลแต่ละประเทศต้องให้สัตยาบันกับสนธิสัญญาดังกล่าว 

ทรงชัย ชัยปฏิยุทธ รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงกฎหมายและต่างประเทศ อธิบายกระบวนการหลังลงนามในสนธิสัญญาว่า การลงนามเป็นคนละขั้นตอนกับการแสดงเจตนาให้มีผลผูกพัน ส่วนการเข้าเป็นภาคีมีมีเรื่องของผลประโยชน์ของเราเป็นส่วนใหญ่ เรื่องผลประโยชน์นี้เร่งเร้าให้เราเข้าเป็นภาคี และระหว่างนี้เราจัดการกฎหมายภายใน หรือเตรียมการให้เรียบร้อย 

เช่นเดียวกับ ศาสตราจารย์ ดร. จุมพต สายสุนทร ที่เสนอว่า ในที่สุดแล้วเนี่ยจะเข้าเป็นภาคีเราก็ต้องดูประโยชน์ที่เราจะได้  โดยในกรณีสนธิสัญญานี้  ในแง่หนึ่งเป็นการป้องกันรัฐที่มีศักยภาพสูงให้เอาทรัพยากรไปใช้หมด โดยที่ประเทศอื่นเข้าไม่ถึง เป็นการป้องปรามเบื้องต้น 

ขณะที่ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.นพร อธิบายถึงความท้าทายหลังลงนามว่า การจะเอาสันธิสัญญามาใช้ไม่ได้ท้าทายแค่มิติการตีความ แต่ยังมีความท้าทายในแง่การจัดการสิ่งแวดล้อม ขณะเดียวกันรัฐต้องวางโครงสร้างให้หน่วยงานราชการและหน่วยงานต่างๆ เข้าใจถึงสิ่งที่ต้องทำหลังมีการให้สัตยาบันแล้ว 

ล่าสุด หลังเปิดให้ประเทศต่างๆ สามารถเข้าลงนามรับรองสนธิสัญญาทะเลหลวง เพื่อนำไปสู่การดำเนินการรับรองสนธิสัญญาฯ มีประเทศมาลงชื่อแล้วทั้งสิ้น 78 ประเทศ โดยประเทศในอาเซียนประกอบด้วย อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ เวียดนาม สาธารณรัฐประชาชนลาว โดยสามารถดูความคืบหน้าได้ที่ https://highseasalliance.org/treaty-ratification/map/

ชมการเสวนาย้อนหลังเต็มๆได้ที่: https://www.facebook.com/Thammasatlaw/videos/697008121794471/ 

อ่านรายงาน: 30×30 จากสนธิสัญญาทะเลหลวงสู่เขตคุ้มครองระบบนิเวศทางทะเล ซึ่งเผยข้อมูลการวิเคราะห์ของภัยคุกคามทะเลหลวง และสาเหตุว่าทำไมเราต้องใช้สนธิสัญญาทะเลหลวงสร้างเขตคุ้มครองทางทะเลให้ได้อย่างน้อยร้อยละ 30 ของมหาสมุทรทั้งหมดภายในปี 2573 https://www.greenpeace.org/thailand/publication/28436/from-global-ocean-treaty-to-protection-at-sea/ 

#ProtectTheOceans