เกษตรพันธสัญญากับชีวิตเกษตรกรไทย มูฟออนยังไงก็เป็นวงกลม

ไม่ว่าเวลาจะผ่านมานานแค่ไหน เรื่องราวความเดือดร้อนของเกษตรกรไทยก็ไม่เคยหายไปจากสังคม และนับวันยิ่งทวีความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ ทั้งที่วิถีชีวิตของเกษตรกรนั้นเชื่อมโยงกับ ‘อาหาร’ ที่เรารับประทานอยู่ทุกวันโดยตรง แต่กลับไม่ได้รับการเหลียวแลจากภาครัฐเท่าไรนัก  ยิ่งไปกว่านั้นคือเกษตรกรมักถูกนำไปเชื่อมโยงกับการเผาซึ่งเป็นที่มาของมลพิษฝุ่นควันซึ่งอาจเป็นการซ้ำเติมให้พวกเขากลายเป็นจำเลยสังคมมากขึ้นไปอีก

ในเดือนมีนาคมที่ฝุ่นควันภาคเหนือปกคลุมทั่วเมืองเชียงใหม่ เราชวน รศ.ดร.ทศพล ทรรศนกุลพันธ์ จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ เจ้าของผลงานหนังสือ ‘บ่วงบาศพิฆาตเกษตรกร’ มาพูดคุยกันถึงประเด็นที่ไม่เคยตกยุคจากสังคมไทยและตั้งคำถามว่าระบบการเกษตรแบบไหนที่ทำให้ชีวิตพวกเขาต้องลำบากและตกอยู่ในบ่วงหนี้สินที่ไม่ว่าจะพยายามแค่ไหนก็ดิ้นไม่หลุดเสียที

จุดเริ่มต้นของ ‘บ่วงบาศพิฆาตเกษตรกร’

“งานวิจัย ‘บ่วงบาศพิฆาตเกษตรกร’ ตั้งต้นจากคำถามว่าคนไทยมีสุขภาวะที่ไม่ดีด้านอะไรบ้าง และพบว่ามีโรคไทยเป็นกันจำนวนมากคือโรคมะเร็งโดยมีข้อสังเกตว่ามีสาเหตุมาจากอาหารการกิน ซึ่งในงานตั้งเป้าศึกษาไปที่เนื้อสัตว์เพราะยุคนั้นคนไทยหันมาบริโภคเนื้อสัตว์มากขึ้นเช่น หมู ไก่ ปลา โดยการเลี้ยงสัตว์ทั้งสามชนิดมีจุดร่วมเดียวกันคือการปลูก “ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์” ซึ่งเป็นหัวใจของ ‘ระบบเกษตรพันธสัญญา’ ประกอบกับในช่วงนั้นมีกระแสของเกษตรผสมผสาน เกษตรอินทรีย์ เกษตรยั่งยืน จึงมีคำถามว่าทำไมเกษตรกรไทยไม่หันมาผลิตแบบนี้ จนได้พบความจริงข้อหนึ่งว่าเพราะเกษตรกรไทยส่วนหนึ่งอยู่ในระบบเกษตรเชิงพาณิชย์และตกอยู่ในบ่วงหนี้ และมีความสัมพันธ์ผ่านการทำสัญญากับบริษัทขนาดใหญ่มากขึ้น”

“ระบบเกษตรพันธสัญญาไม่ได้มีเฉพาะด้านดีอย่างเดียว แต่มีอีกมุมหนึ่งที่ไม่ได้ถูกพูดถึงจากภาครัฐมากนัก ผมมองว่ามีผลกระทบที่เกิดขึ้นจริง และอยากแสดงให้เห็นว่ามีคนที่เจ็บจริงในระบบเกษตรพันธสัญญา มีคนที่ไม่รู้ว่าการเข้าสู่ระบบนี้มันส่งผลระยะยาวต่อทั้งชีวิตและครอบครัวอย่างไร”

“ตอนที่เริ่มทำงานวิจัยไม่ได้คาดคิดว่าจะส่งผลสะเทือนในสังคมและก่อให้เกิดการถกเถียงมากมายขนาดนี้ ทั้งในวงสาธารณะที่เมื่อลงบทความในหนังสือพิมพ์ก็พบว่ามีโดยผู้เขียนบทความโต้แย้ง และยังมีการถกเถียงกันในเวทีสาธารณะมากมาย อีกทั้งตอนที่ตีพิมพ์หนังสือจากงานวิจัย ‘บ่วงบาศพิฆาตเกษตรกร’ ก็มียอดขายที่ดีมาก ในขณะเดียวกันก็ถูกกดดันจากหลายฝ่าย ทั้งโดนกว้านซื้อหนังสือเพราะไม่อยากให้ออกสู่สาธารณะ ถูกเรียกไปพูดคุย และมีถึงขั้นที่ขู่ว่าจะฟ้องดำเนินคดี หรือแม้กระทั่งในแวดวงวิชาการเองก็ถูกตั้งคำถามในแง่ความเป็นกลาง”

บ่วงที่เป็นพันธะ ‘พิฆาต’ เกษตรกรอย่างไรบ้าง?

“เกษตรกรอาจจะอยู่ในระบบเกษตรพันธสัญญาได้ในหลายรูปแบบ ทั้งแบบที่มีสัญญาเป็นลายลักษณ์อักษรและไม่เป็นลายลักษณ์อักษร โดยที่ฝ่ายหนึ่งกำหนดสัญญามาทั้งหมดโดยที่อีกฝ่ายไม่ได้มีอำนาจต่อรอง ซึ่งสัญญานั้น ๆ มักไม่เป็นธรรมต่อเกษตรกร โดยอาศัยเงื่อนไขทางเศรษฐกิจและสังคมที่บรรษัทธุรกิจเกษตรมีอำนาจต่อรองเหนือกว่าเกษตรกร”

“พอลงมือศึกษาจริง ๆ ก็พบว่าข้าวโพดและเกษตรพันธสัญญาเป็นเหมือน ‘กล่องดวงใจ’ ของรัฐบาล ที่ตั้งใจวางแผนพัฒนาเพื่อเร่ง GDP (ผลิตภัณฑ์มวลรวมของประเทศ) โดยมุ่งเน้นการเติบโตทางตัวเลขเศรษฐกิจ ในอีกแง่หนึ่งก็คือ บริษัทขนาดใหญ่ได้ประโยชน์จากนโยบายนี้จากการกำหนดนโยบายร่วมกันระหว่างรัฐบาลและเอกชน ตัวอย่างที่ชัดเจนคือในระหว่างการทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12 ที่มีนโยบายสนับสนุนเกษตรแปลงใหญ่และเกษตรพันธสัญญา ก็มีการส่งตัวแทนจากบริษัทและผู้เชี่ยวชาญไปเข้าร่วมวางแผนด้วย”

“ในแง่ของบรรษัท นี่เป็นกลยุทธ์ทั่วไปของทุนในการขูดรีด (exploitation) ให้ได้มากที่สุด และ ผลักภาระความเสี่ยงออกไปให้ได้มากที่สุด (externalization) โดยบริษัทจะขายความเป็นหุ้นส่วนให้กับเกษตรกร ในขณะที่เกษตรกรก็วาดฝันว่าจะได้เป็นเจ้าของธุรกิจที่เป็นหุ้นส่วนกับบริษัทขนาดใหญ่  แต่เมื่อเรามาดูกฎหมายไทยจะพบว่า ความสัมพันธ์ในเกษตรพันธสัญญาก็คือการจ้างทำของ โดยบริษัทผลักภาระไม่ว่าจะเป็นพื้นที่เพาะปลูกหรือเลี้ยงสัตว์ การสร้างโรงเรือน ซื้ออาหาร ปุ๋ย และยารักษาโรค ให้เกษตรกร ในขณะเดียวกันถ้าเกิดความเสียหายความเสี่ยงกลับตกอยู่ที่เกษตรกรฝ่ายเดียว แม้ว่าบางครั้งบริษัทจะเสนอให้เกษตรกรนำสินทรัพย์มาค้ำประกันได้ แต่กลับกลายเป็นว่าหากเกิดความผิดพลาดอีกก็จะทำให้เกษตรกรสูญเสียทรัพย์สินไปจนถึงมีหนี้สินจนหมดตัวได้”

“อีกปัญหาในทางกฎหมายที่เกิดขึ้นคือ เมื่อมีข้อพิพาทระหว่างบรรษัทกับเกษตรกรเกิดขึ้น หากไม่มีสัญญาที่เป็นลายลักษณ์อักษรก็ยังคงเป็นอุปสรรคต่อการต่อสู้ ยังไม่นับว่าเรายังไม่มีองค์กรนักกฎหมายที่ไปสู้เพื่อเกษตรกรโดยเฉพาะ และยังไม่มีทนายความอาสาที่กล้าทำคดีต่อสู้กับบริษัทขนาดใหญ่มากนัก”

จาก ‘ผู้ใหญ่ลี’ ถึงระบบอุปถัมภ์ที่เปลี่ยนโฉมหน้าไป

“จริง ๆ แล้วระบบเกษตรพันธสัญญามีจุดเริ่มต้นมาตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 1 พ.ศ.2504 จากที่เราคุ้นหูกันดีในเพลง ‘ผู้ใหญ่ลี’ ที่ได้ตีกลองประชุมและบอกชาวบ้านว่า “ทางการเขาสั่งมาว่าให้ชาวนาเลี้ยงเป็ดและสุกร” โดยในยุคนั้นเกษตรกรส่วนมากยังคงทำการเกษตรเพื่อยังชีพ เพราะมีข้อจำกัดเรื่องการกระจายเรื่องข้อมูลและการขนส่งที่ไม่สะดวก แต่เมื่อยุคสมัยเปลี่ยนไปก็ทำให้วิธีคิดของผู้ผลิตเปลี่ยนไปด้วย การมีเส้นทางขนส่งที่สะดวกทำให้การกระจายสินค้าเป็นไปได้ง่ายมากขึ้น ความมั่นคงในการทำธุรกรรมก็เปลี่ยนไปจากในสมัยก่อน จากที่อาศัยความสัมพันธ์ระหว่างผู้คนที่ไว้ใจ มาเป็นสังคมแบบปัจเจกที่ต้องอาศัยการตกลงกันผ่านสัญญา จึงทำให้ระบบอุปถัมภ์แบบเดิมหายไปและเกิดระบบอุปถัมภ์แบบใหม่เข้ามาแทน นั่นคือการอุปถัมภ์ของบรรษัท ที่เข้ามาเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างชุมชนกับบริษัทไปด้วย”

โมเดล “Farm to table” เกิดยากหากรัฐไม่สนับสนุน

“นอกจากการผลิตแล้ว อุปสรรคอีกอย่างหนึ่งของเกษตรกรไทยคือการกระจายสินค้า ทำให้มีเพียงคนบางกลุ่มเท่านั้นที่สามารถทำหน้าที่นี้ได้ ทั้งในแง่ของการกระจายข้อมูลข่าวสาร และการกระจายพันธุ์พืชที่เกษตรกรพัฒนาขึ้นมาเอง”

“โมเดลที่คนชอบพูดกันว่า “Farm to table” หรือการที่ผู้ผลิตส่งตรงสินค้าตรงยังไปที่ผู้บริโภค ยังเกิดขึ้นได้ยากเพราะมีอุปสรรคระหว่างทางมากมาย ไม่ว่าจะเป็น การขอตราสัญลักษณ์มาตรฐานเกษตรอินทรีย์ การขนส่ง การรับรองคุณภาพ เมื่อรัฐนำกฎระเบียบเหล่านี้มาบังคับใช้กับธุรกิจขนาดเล็กและเกษตรกรรายย่อย กระบวนการเหล่านี้กลับกลายเป็นภาระ เนื่องจากเป็นขั้นตอนที่ต้องการความรู้ทางกฎหมายและความสัมพันธ์กับหน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้อง ทำให้มีเพียงบริษัทขนาดใหญ่ไม่กี่แห่งที่สามารถผ่านด่านเหล่านี้ได้ และยิ่งในปัจจุบันที่วิถีชีวิตเราเปลี่ยนไป ยิ่งเรากินอาหารที่ผ่านกรรมวิธีหลายขั้นตอนเท่าไร ทั้งการแปรรูปและการผลิต ยิ่งทำให้โมเดล Farm to table เกิดขึ้นได้ยากมากขึ้นเพราะจะต้องผ่านตัวกลางอีกมากมายกว่าอาหารนั้น ๆ จะเดินทางมาถึงผู้บริโภค”

“ในฝั่งของผู้บริโภค เราอาจจะต้องคำนึงถึง 2 ประเด็น คือราคาและความปลอดภัย ในแง่ของราคาคือต้องสนับสนุนไม่ให้เกิดการผูกขาดทางการค้า ส่วนในเรื่องความปลอดภัยก็จะต้องมีระบบและนโยบายที่สนับสนุนให้มีการสุ่มตรวจสินค้า หรือทำให้อาหารสามารถสืบย้อนไปได้ถึงเส้นทางต้นกำเนิด (traceability) แต่ปัญหาคือผู้บริโภคแบบเราอาจไม่ได้มีอำนาจต่อรองมากนัก เพราะประชาชนส่วนมากในประเทศยังคงเผชิญกับปัญหาทางเศรษฐกิจ จึงไม่ได้มีโอกาสเข้าถึงทางเลือกที่หลากหลายขนาดนั้น”

แล้วเกษตรพันธสัญญาที่ดีมีจริงไหม?

“เกษตรพันธสัญญาที่ดีคือการที่ความสัมพันธ์เท่าเทียมระหว่างเกษตรกรกับบรรษัท โดยมีภาครัฐมากำกับดูแลและส่งเสริมให้เกิดการต่อรองที่ทั้งสองฝ่ายรู้ข้อมูลเท่ากัน เพื่อให้เกิดสัญญาที่เป็นธรรม และปลายทางต้องมีระบบการแก้ไขสัญญาที่ไม่เป็นธรรมด้วย”

“ในช่วงที่ไปเรียนที่ต่างประเทศ ผมได้ไปเห็นเกษตรพันธสัญญาในแถบประเทศเมดิเตอร์เรเนียน ทำให้เห็นอีกมุมหนึ่งว่ามีระบบเกษตรพันธสัญญาที่เปิดกว้างในการเจรจา มีสัญญาที่เป็นธรรมกว่า มีการรวมกลุ่มแบบสหกรณ์ที่เข้มแข็งและมีความเป็นประชาธิปไตยที่พร้อมจะต่อสู้เพื่อเกษตรกร มีกรอบเรื่องสิ่งแวดล้อมที่แข็งแรงทำให้ข้อกำหนดที่ตามมาดีไปด้วย เช่น ข้อกำหนดในการเผา มีหลักการภาระรับผิดชอบของบริษัทเรื่องการปล่อยมลพิษ มีนักกฎหมายที่สร้างความสมดุลทางอำนาจระหว่างเกษตรกรและบริษัทให้เท่าเทียมกัน และสถาบันการเงินมีความรอบคอบในการปล่อยกู้มากกว่า สังคมมีความเป็นรัฐสวัสดิการมากกว่า ระบบโครงสร้างเหล่านี้ส่งเสริมให้เกษตรกรต้องเป็น Smart Farmer ที่มีทางเลือกและสามารถกำหนดวิถีชีวิตของตนเองได้”

กระแสสังคมเปลี่ยนทิศแล้ว แต่โครงสร้างยังต้องผลักดันกันต่อไป

“ทีมวิจัยเราเสนอทางออกจากปัญหาใน 2 แง่มุมคือ ผ่านการใช้กฎหมายและการกำกับดูแลโดยภาครัฐ และอีกแง่หนึ่งคือผ่านการพึ่งพาความรับรู้จากฝั่งผู้บริโภค ที่ผ่านมาเราทำสำเร็จในแง่การสร้างการตระหนักรู้ในสังคม การเปลี่ยนวิถีชีวิต เช่นการบริโภคและการผลิตได้บ้าง แต่ที่ยังไม่สำเร็จคือการปรับโครงสร้าง การจัดตั้งองค์กรตัวกลาง การกำกับดูแลและตรวจสอบ ซึ่งต้องอาศัยการขับเคลื่อนประเด็นต่อไปเรื่อย ๆ”

“กฎหมายที่ทีมวิจัยเสนอมีเป้าหมายเพื่อสร้างความเป็นธรรมในการเข้าสู่ระบบเกษตรพันธสัญญา โดยข้อเสนอของเราคือการทำสัญญาจะต้องให้มีตัวกลาง หรือมีกลไกจากหลายฝ่ายมาช่วยต่อรอง โดยองค์กรนี้จะต้องมีเป้าหมายที่ชัดเจน เช่น รักษาสิทธิของเกษตรกรหรือ รักษาทรัพยากรธรรมชาติ และจะต้องมีส่วนร่วมโดยหลายภาคส่วน ไม่ใช่องค์กรจัดตั้งทางการเมือง ดังนั้นแม้ว่าปัจจุบันไทยมี พ.ร.บ. ส่งเสริมและพัฒนาระบบเกษตรพันธสัญญา พ.ศ.2560 บังคับใช้แล้ว แต่ความเป็นจริงในทางปฏิบัติก็มีการยื้อกฎหมายฉบับรองที่จะกำหนดถึงขั้นตอนต่าง ๆ ให้ชัดเจน ทำให้ปัจจุบันการทำสัญญาอยู่ในภาวะก่ำกึ่ง”

“อย่างไรก็ตาม ช่วงเวลาหลายปีที่ผ่านมามีการเปลี่ยนแปลงไปในทิศทางที่ดีขึ้นคือ เกษตรกรตั้งคำถามมากขึ้นและศึกษาในรายละเอียดมากขึ้นว่ากำลังจะเข้าสู่ระบบอะไร แต่ในขณะเดียวกันห่วงโซ่อุปทานของธุรกิจยังคงต้องดำเนินต่อไปให้ได้ ดังนั้นบริษัทจึงขยายตลาดไปที่ประเทศรอบข้างมากขึ้นผ่านการตกลงกับรัฐบาลของประเทศเพื่อนบ้านผ่านโครงการพัฒนา โดยมีเจ้าหน้าที่รัฐ สถาบันการเงินมาส่งเสริมการทำเกษตรแปลงใหญ่ ซึ่งบางครั้งก็ทำในพื้นที่ป่าสงวนหรือเขตอนุรักษ์”

“อีกประเด็นที่น่าสนใจคือเรื่องภูมิศาสตร์ เพราะเป็นที่มาของปัญหามลพิษฝุ่นควันข้ามพรมแดนในภาคเหนือ แม้ว่าบรรษัทจะลดการลงทุนและการผลิตในไทยน้อยลง ไม่ได้ขูดรีดและผลักภาระความเสี่ยงให้เกษตรกรไทย แต่ก็ไปขูดรีดในดินแดนอื่นอยู่ดี เช่น ประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งท้ายที่สุดแล้วผลกระทบด้านมลพิษทางอากาศก็ยังเป็นปัญหาไร้พรมแดนที่ส่งผลต่อประเทศไทย ดังนั้นรัฐบาลไทยที่กำหนดวาระเรื่องธุรกิจกับสิทธิมนุษยชน จึงต้องคำนึงถึงบริษัทสัญชาติไทยไปลงทุนในต่างประเทศซึ่งก็จะต้องได้มาตรฐานนั้นด้วย ไม่ว่าจะผ่านการตั้งข้อกำหนดในการนำเข้าสินค้า หรือใช้กลไกขององค์กรการค้าโลก (WTO) ซึ่งมีข้อกำหนดให้คำนึงถึงเรื่องสิ่งแวดล้อมและสิทธิมนุษยชนด้วยเช่นกัน”

“มีคำพูดที่ว่า ‘ประชาธิปไตยแบบกินได้’ ซึ่ง ‘กินได้’ ควรหมายความว่ากินได้ยาว ๆ แต่ตอนนี้กลายเป็นว่าต้องกินให้เร็ว แปลงสินทรัพย์เป็นทุน โดยที่ไม่ได้คำนึงว่าทุนนั้นจะหายไปหรือไม่ ปลายทางสุดท้ายคือสินทรัพย์เหล่านี้เข้าสู่สถาบันการเงิน และเจ้าพ่อที่ดินซึ่งคือกลุ่มทุนที่ทำธุรกิจเกษตร โดยมีกระบวนการได้มาจากความยากลำบากของเกษตรกรที่ต้องตกอยู่ในบ่วงบาศนี้เอง”

ถึงเวลาปฏิวัติระบบอาหาร ภาครัฐจะต้องมีมาตรการให้อุตสาหกรรมเนื้อสัตว์มีภาระรับผิดชอบต่อผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพที่เกิดขึ้นในระบบเกษตรพันธสัญญา โดยเอาผิดต่อบริษัทอุตสาหกรรมเนื้อสัตว์ที่เชื่อมโยงต่อการทำลายป่าและก่อหมอกควันพิษตลอดห่วงโซ่อุปทาน