ทำไมรัฐบาลจึงไม่สามารถรับมือกับวิกฤตฝุ่น PM2.5 ได้ทันท่วงที

หลังจากช่วงที่เกิดวิกฤตฝุ่น PM2.5 ในช่วงต้นปี พ.ศ. 2561 กรมควบคุมมลพิษได้จัดทำ “โครงการศึกษาแหล่งกำเนิดและแนวทางการจัดการฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนในพื้นท่ีกรุงเทพและปริมณฑล” ขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการบริหารจัดการมลพิษฝุ่น PM2.5 และ “เพื่อเตรียมการรับมือและลดความรุนแรงของสถานการณ์ฝุ่น PM2.5 ที่อาจเกิดขึ้นอีก ในช่วงเดือนมกราคม – มีนาคม 2562 และปีต่อๆ ไป”

สภาพการจราจรที่ติดขัดบริเวณถนนรัชดา-สุทธิสารในวันที่กรุงเทพมหานครมีฝุ่นละอองคล้ายหมอกควันปกคลุมในหลายพื้นที่

บทความนี้ตั้งคำถามว่า “ทำไมรัฐบาลจึงไม่สามารถรับมือกับวิกฤตฝุ่น PM2.5 ที่เกิดขึ้นในพื้นที่กรุงเทพฯ และปริมณฑลในเดือนธันวาคม 2561-มกราคม 2562 ทั้งที่มีแผนและมาตรการอยู่ในมือ” ขณะเดียวกัน จะวิเคราะห์และตั้งข้อสังเกตบางประการถึงแผนและมาตรการต่างๆ ไปพร้อมๆ กัน

1) การเพิกเฉยต่อวิกฤต

เมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้น เรามักจะได้ยินคำกล่าว เช่น “สถานการณ์ยังไม่รุนแรงถึงขั้นวิกฤต” หรือ “แม้ปริมาณฝุ่นเกินมาตรฐานแต่ไม่ได้วิกฤต เป็นปกติของช่วงเปลี่ยนฤดู”  หรือ “ฝุ่นยังไม่วิกฤต ตรวจเจอแค่ 70-100” นี่คือทัศนคติที่มองว่า มลพิษทางอากาศไม่ใช่เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นเป็นประจำ ซึ่งเป็นแนวโน้มของกระแสการเพิกเฉยเรื่องมลพิษทางอากาศของกลุ่มผู้กำหนดนโยบายในหลายประเทศทั่วโลก

ส่วนหนึ่งของการเพิกเฉยก็เนื่องมาจากกรอบคิดที่ว่า “มลพิษทางอากาศต้องมีความเข้มข้นถึงระดับหนึ่ง จึงจะมีผลกระทบต่อสุขภาพ” ในกรณีของประเทศไทย “หากฝุ่น PM2.5 เกิน 90 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรถึงจะมีผลต่อสุขภาพ และหากมีค่าเกิน 100 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตรเกิน 3 วันติดต่อกันจะเข้าสู่สภาวะวิกฤต” ในขณะที่ ข้อมูลที่รวบรวมระหว่างวันที่ 1-29 มกราคม 2562 คนกรุงเทพฯ อยู่ใต้เงามลพิษฝุ่น PM2.5 ที่เกินค่ามาตรฐานของไทยตั้งแต่ 9-21 วัน และเกินมาตรฐาน 24 ชั่วโมงตามคำแนะนำขององค์การอนามัยโลก (WHO) ตั้งแต่ 24-29 วัน แต่รัฐบาลก็ยังเพิกเฉยและไม่ได้คิดว่าเป็นวิกฤต

แม้ว่ามติการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเมื่อวันจันทร์ที่ 4 ก.พ. 2562 จะให้ใช้ค่าความเข้มข้นเฉลี่ย 24 ชั่วโมงของฝุ่น PM2.5 ที่ 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร เป็นแนวทางปฏิบัติ 3 ขั้นตอนในช่วงที่เกิดวิกฤตฝุ่น PM2.5 แต่การดำเนินงานก็ยังคงอยู่บนพื้นฐานของอำนาจหน้าที่ของ ”ทุกส่วนราชการ” ที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่าไม่ได้ผลและไร้ประสิทธิภาพ

• ฝุ่นพิษ PM2.5 และความเหลื่อมล้ำของเมืองใส่หน้ากาก
• การยกระดับมาตรฐานคุณภาพอากาศ จะช่วยปกป้องชีวิตคนไทย

องค์การอนามัยโลก (WHO, 2011) ระบุว่า ไม่มีหลักฐานท่ีชี้ว่ามีระดับฝุ่นละอองท่ีปลอดภัยหรือระดับฝุ่นละอองท่ีไม่แสดงผลเสียต่อสุขภาพอนามัย (There is no evidence of a safe level of exposure or a threshold below which no adverse health effects occur) ถือเป็นภารกิจของหน่วยงานรัฐทั้งในด้านสุขภาพอนามัยและหน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อมจะต้องพยายามปรับปรุงมาตรฐานคุณภาพอากาศให้เข้มงวดข้ึนในระยะยาว

2) นโยบาย แผนงานและมาตรการที่มีอยู่และยึดโยงกับทุกส่วนราชการไม่มีประสิทธิภาพเมื่อวิกฤตมาเยือน

การเพิกเฉยกับวิกฤตทำให้ขาดโอกาสในการรับมือกับปัญหามลพิษทางอากาศอย่างทันท่วงทีและมีประสิทธิภาพ ความเชื่อที่ว่า “สถานการณ์ PM 2.5 ในปีนี้ ยังไม่ถึงขั้นวิกฤตและเราเอาอยู่” และการชี้แจงว่า“ ขอให้ประชาชนมีความตระหนักแต่อย่าตระหนก เพราะสถานการณ์ไม่ได้รุนแรงเท่ากับปี 2561 ที่ผ่านมา ซึ่งค่าสูงสุดเคยไปแตะที่ 120 -130 ไมโครกรัม/ลูกบาศก์เมตรในช่วง 1-2 วัน” รวมถึงการปลอบประโลมว่า “ถ้ามันเกิดวิกฤตจริงๆ PM2.5 ขึ้นสูง 2-3 วันติดๆ กัน ทางหน่วยราชการจะออกมาแจ้งเตือนและเราก็จะมีมาตรการเข้มงวดขึ้นไปอีกกว่าที่เป็นอยู่ปัจจุบัน”

Toxic Smog in Bangkok.

นำไปสู่ข้อกังขาและคำถามของสาธารณชนถึงมาตรการเฉพาะหน้า เช่น การฉีดน้ำเป็นละอองฝอย ตามถนนและพื้นที่ต่างๆ ซึ่งจากการตรวจวัดของหน่วยงานด้านสิ่งแวดล้อมและงานวิจัย ยืนยันตรงกันว่าฝนโปรยไม่ได้ช่วยลดความเข้มข้นของฝุ่น PM2.5 ในบรรยากาศลงมากนัก และการล้างถนนและการฉีดน้ำเป็นละอองฝอยก็ยิ่งไร้ประโยชน์ การแก้ปัญหาที่แท้จริงคือ การลดการปล่อยจากแหล่งกำเนิดเท่านั้น

เมื่อวิกฤตมลพิษทางอากาศมาเยือน รัฐบาลควรตั้งทีมงานปฏิบัติการตอบสนองเหตุการณ์ฉุกเฉิน (Emergency Response Team) ขึ้นมาสำหรับปัญหามลพิษอากาศเป็นการเฉพาะ เพราะแนวทางที่มีอยู่ในการบริหารจัดการมลพิษทางอากาศและการรับมือและลดความรุนแรงของฝุ่น PM2.5 หรือแม้กระทั่งแนวทางปฏิบัติ 3 ขั้นตอนในช่วงที่เกิดวิกฤตฝุ่น PM2.5 ตามมติคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2562 ซึ่งยึดโยงอยู่กับอำนาจหน้าที่ของ ”ทุกส่วนราชการ” ที่ผ่านมาพิสูจน์แล้วว่าไม่ได้ผลและไร้ประสิทธิภาพ

3) ช่องว่างมหาศาลระหว่างนโยบาย องค์ความรู้และการปฏิบัติ

รัฐบาลมักจะร่างนโยบายบริหารจัดการมลพิษทางอากาศไว้อย่างสวยหรู แต่ไม่ได้นำไปสู่การปฏิบัติที่แท้จริง

3.1 ความย้อนแย้งเรื่องผลประโยชน์ที่ได้รับและต้นทุนเพื่อป้องกันฝุ่น PM2.5
การดำเนินงานในต่างประเทศพบว่าการลงทุนเพื่อควบคุม/ป้องกันฝุ่นละอองให้ประโยชน์ตอบแทน มากกว่าต้นทุนหลายเท่า ในสหรัฐอเมริกา การศึกษาความคุ้มทุนของมาตรการตามกฎหมายอากาศ สะอาด(The 1990 Clean Air Act Amendment)ในรอบ 30 ปี (พ.ศ.2533-2563) พบว่าการกำหนดมาตรฐานคุณภาพอากาศที่เข้มงวดข้ึนจะป้องกันการเสียชีวิตของผู้คน 230,000 รายในปี ค.ศ. 2020 ท้ังนี้ ประโยชน์ท่ีได้ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 85) มาจากผลท่ีได้จากการลดระดับฝุ่นละออง ในกรณีของไทย

มาตรการทั้งหมดในโครงการกลยุทธในการควบคุมฝุ่น PM10 ในกรุงเทพฯ และปริมณฑลในปี พ.ศ.2540 มีมูลค่าปัจจุบันสุทธิ(NPV-net present value) เป็นบวก และมีมูลค่าในระยะ 5 ปี สูงระหว่างร้อยล้านเหรียญถึงหมื่นล้านเหรียญ หรืออีกนัยหนึ่งผลประโยชน์ที่ได้จากการลดอัตราความเจ็บป่วยและเสียชีวิตจากมลพิษฝุ่นละออง PM10 มีมากมหาศาลเมื่อเทียบกับค่าใช้จ่ายที่ใช้ในมาตรการต่างๆ เพื่อลดปริมาณฝุ่นละออง และในบทคัดย่อของโครงการศึกษาแหล่งกำเนิดและแนวทางการจัดการฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนในพื้นท่ีกรุงเทพฯ และปริมณฑล ระบุชัดเจนว่า การลงทุนเพื่อควบคุมมลพิษ PM2.5 “น่าจะ” เป็นการลงทุนที่คุ้มค่า

แต่เมื่อพิจารณาถึงนโยบายส่งเสริมการลงทุนและนโยบายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องที่มีอยู่ในปัจจุบัน มิติของการลงทุนเพื่อควบคุมและป้องกันมลพิษ PM2.5 ถูกละเลยโดยสิ้นเชิง เช่น ประกาศของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) ฉบับที่ 7/2558 ยกเว้นการจัดทำอีไอเอในโรงไฟฟ้าขยะทุกขนาด และคำสั่งมาตรา 44 ที่ยกเว้นการบังคับใช้ผังเมืองรวมในกิจการบางประเภทประกอบด้วย 1.โรงไฟฟ้า 2.โรงผลิตก๊าซซึ่งมิใช่ก๊าซธรรมชาติ ส่งหรือจำหน่วยก๊าซ 3.โรงงานปรับปรุงคุณภาพของรวม (โรงบำบัดน้ำเสีย/เตาเผาขยะ) 4.โรงงานคัดแยกและฝังกลบ 5.โรงงานเพื่อการรีไซเคิล หรือล่าสุด ร่าง พ.ร.บ.โรงงาน ฉบับ คสช. ที่จะซ้ำเติมปัญหาฝุ่น PM2.5 ให้มากขึ้น

3.2 การยื้อเวลาหลีกเลี่ยงปรับมาตรฐาน PM2.5 ในบรรยากาศ

ข้อเสนอในรายงานโครงการศึกษาแหล่งกำเนิดและแนวทางการจัดการฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนในพื้นท่ีกรุงเทพฯ และปริมณฑลของกรมควบคุมมลพิษระบุชัดเจนว่า มาตรการด้านกฎหมายในการควบคุมแหล่งกำเนิดเป็นมาตรการที่มีประสิทธิผลชัดเจน ง่ายต่อการปฏิบัติและการกำกับดูแลและมีผลในระยะยาวอย่างต่อเนื่อง และในการบังคับใช้มาตรฐานคุณภาพอากาศที่เข้มงวดกว่าหรือการตั้งเป้าหมายท่ีสูงขึ้นจะให้ผลประโยชน์ท่ีมากกว่า และการนำมาตรการที่เข้มงวดกว่ามาใช้และเร่งรัดใช้มาตรการให้เร็วขึ้นจะให้ผลประโยชน์ที่สูงขึ้น

• พื้นที่สีเขียว อีกทางเลือกในการลดฝุ่น PM2.5
• ปกป้องสุขภาพคนไทย ถึงเวลาเปลี่ยนมาตรฐานฝุ่น PM2.5

สิ่งที่เกิดขึ้นคือการทบทวนและปรับปรุงมาตรฐานคุณภาพอากาศในบรรยากาศของฝุ่น PM2.5 และมลพิษทางอากาศหลัก (Criteria Pollutants) ตัวอื่นๆ ไม่ถูกทบทวนและปรับปรุงในทุกๆ 5 ปี โดยที่มีเป้าหมายและกำหนดเวลาให้เข้าสู่มาตรฐานขององค์การอนามัยโลก ตามที่ระบุเอาไว้ และในการประชุมคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2562 ที่ผ่านมาซึ่งคาดว่าน่าจะมีวาระการพิจารณาเรื่องนี้ โดยที่การปรับจากค่าเฉลี่ย PM2.5 (24 ชั่วโมง) จาก 50 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร เป็น 35 ไมโครกรัมต่อลูกบากศ์เมตรนั้นสามารถทำได้โดยการปรับให้เป็นรูปแบบเปอร์เซ็นไทล์ที่ 95 กล่าวคือยอมให้มีจำนวนวันที่เกิดมาตรฐานได้ร้อยละ 5 ใน 365 วัน หรือเท่ากับ 18 วันในรอบปี  แต่สุดท้ายคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติยังไม่ปรับลดมาตรฐานฝุ่น PM2.5 และให้คณะกรรมการควบคุมมลพิษพิจารณาใหม่ โดยให้เหตุผลว่าก่อนประกาศใช้ค่าเฉลี่ยเกณฑ์ใหม่ในอนาคต ระบบคมนาคมขนส่งต้องเสร็จสมบูรณ์และตรวจสอบจากสถิติค่าฝุ่นละอองในช่วง 6-7 ปี ต้องลงอยู่ในระดับมาตรฐานเพื่อไม่ให้ฝุ่นละอองส่งผลกระทบต่อประเทศในระยะยาว

นั่นหมายถึงว่ามาตรฐานใหม่ของคุณภาพอากาศในบรรยากาศของฝุ่น PM2.5 และมลพิษทางอากาศหลักตัวอื่นๆ จะต้องรอไปอีก 6-7 ปีข้างหน้าด้วย

3.3 ขาดกรอบทางกฎหมายที่เอื้อให้มีฐานข้อมูลแหล่งกำเนิดฝุ่น PM2.5 ที่ครอบคลุมและเป็นระบบ

เรามีองค์ความรู้และเทคโนโลยีในการได้มาซึ่งข้อมูลและฐานข้อมูลแหล่งที่มาของฝุ่น PM2.5 ได้ แม้ว่าขณะนี้เราจะยังไม่มีก็ตาม แต่ประเด็นที่สำคัญยิ่งกว่าคือสิทธิการรับรู้ของชุมชน (Community Right to Know) ถึงฐานข้อมูลเหล่านั้น

ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ภาคประชาชนได้ขับเคลื่อนผลักดัน กฎหมายว่าด้วยทำเนียบการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ (Pollutant Release and Transfer Registers: PRTR) ซึ่งจะเป็นกรอบในการพัฒนาระบบการรายงานข้อมูลการปล่อยและการเคลื่อนย้ายมลพิษสู่สิ่งแวดล้อม รวมถึงการนำมลพิษ PM2.5 และสารตั้งต้นของ PM2.5 อยู่ในรายชื่อมลพิษเป้าหมาย (target substances/pollutants) กฎหมาย PRTR นี้จะแตกต่างไปจาก   ประกาศกระทรวงอุตสาหกรรมเรื่องการจัดทํารายงานชนิดและปริมาณสารมลพิษท่ีระบายออกจากโรงงาน พ.ศ. 2558 ในด้านการมีส่วนร่วมของประชาชนและระบบฐานข้อมูลที่สาธารณชนเข้าถึงได้

หากกฏหมาย PRTR มีผลบังคับใช้ก็จะเป็นมาตรการสำคัญในการช่วยภาครัฐให้มีฐานข้อมูลฝุ่น PM2.5 ที่ครอบคลุมและเป็นระบบ ช่วยเสริมประสิทธิภาพและความเข้มแข็งแก่หน่วยงานของรัฐ ในการประเมินสถานการณ์มลพิษ PM2.5 ได้อย่างถูกต้อง มีข้อมูลที่ดีเพื่อประกอบการวางแผนการป้องกันสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ ตลอดจนการจัดการวิกฤตฝุ่น PM2.5 ตั้งแต่ต้นทางได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น พร้อมกันนี้ ยังช่วยให้ภาคอุตสาหกรรมตรวจสอบระบบและกระบวนการผลิตของตนให้รัดกุม ซึ่งจะเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินกิจการและการแข่งขันทางการค้าในระยะยาว

กฏหมาย PRTR จะรับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลและมีส่วนร่วมในการคุ้มครอง ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย  อีกทั้งเป็นเครื่องมือหนึ่งในการลดความเสี่ยงด้านสุขภาพจากมลพิษทางอากาศและฝุ่น PM2.5

ขณะนี้ เรามีโครงการนำร่อง และจนถึงปัจจุบัน เรายังไม่มีกฎหมายว่าด้วยทำเนียบการปลดปล่อยและเคลื่อนย้ายมลพิษ (Pollutant Release and Transfer Registers: PRTR)

4) ความล้าหลังในเรื่องกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน

ข้อเสนอมาตรการป้องกันและแก้ไขฝุ่นละออง PM2.5 ของกรมควบคุมมลพิษระบุไว้ชัดเจนในหัวข้อ “ด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน” ว่า

“…ความสนใจของประชาชนต่อภาวะมลพิษอากาศดังปรากฏเมื่อต้นปี 2561 เป็นปรากฏการณ์ใหม่ซึ่งชี้ถึงความสนใจต่อสภาวะแวดล้อมของคนช้ันกลางรุ่นใหม่ ประกอบกับการเข้าถึงสื่ออิเล็กทรอนิคส์และข้อมูลจากต่างประเทศ เป็นแรงผลักดันให้หน่วยงานราชการต้องให้ความสาคัญต่อการเผยแพร่ข้อมูลแก่ประชาชนอย่างเท่าเทียมและไม่น้อยกว่าสื่อทางอื่น เพื่อสร้างความเข้าใจถูกต้องและระดมกำลังของประชาชนในการปรับปรุงคุณภาพอากาศ…เนื่องจากสถานีตรวจวัดคุณภาพอากาศมีจำนวนจำกัด อาจไม่อยู่ในพื้นท่ีท่ีประชาชนให้ความสนใจ ประกอบกับปัจจุบันมีเครื่องวัดมลพิษอากาศราคาถูกที่ประชาชนสามารถหาซื้อมาใช้ได้เอง หน่วยงาน ของรัฐควรมีมาตรการในการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจวัดมลพิษอากาศ โดยให้ข้อแนะนำการซื้อและใช้อุปกรณ์และการตรวจสอบความถูกต้องของอุปกรณ์…”

นอกเหนือจากที่รัฐบาลจะต้องมีผู้เชี่ยวชาญด้านการสื่อสาร (communication specialists) และที่ปรึกษาด้านการสื่อสาร (communication consultants) ไว้ใน Emergency Response Team เมื่อเกิดวิกฤตมลพิษทางอากาศขึ้น รัฐบาลสามารถจัดทำระบบการสื่อสารที่รวดเร็ว ฉับไว แม่นยำ เที่ยงตรง เอาไว้อธิบายให้ประชาชนเข้าใจปัญหาที่แท้จริงอย่างแท้จริง แต่จนถึงปัจจุบันรัฐบาลสอบตกในประเด็นนี้อย่างสิ้นเชิง ยังไม่ต้องพูดถึงเรื่องที่ล้าหลังอย่างมากในการที่หน่วยงานของรัฐจะมีมาตรการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจวัดมลพิษทางอากาศ โดยให้ข้อแนะนำการซื้อและใช้อุปกรณ์และการตรวจสอบความถูกต้องของอุปกรณ์

วิกฤตฝุ่น PM2.5 เผยให้เห็นถึงกระบวนการตัดสินใจของผู้กำหนดนโยบายและกลไกการทำงานของรัฐที่ยังพิกลพิการ จำเป็นต้องมีการรื้อสร้างใหม่(deconstruct) ในขณะเดียวกัน ภาคประชาชนยังต้องมุ่งมั่นทำงานขับเคลื่อนต่อไปเพื่อสุขภาวะที่ดีของทุกคนในสังคมและสร้างการเปลี่ยนแปลงให้เกิดขึ้น