De melkindustrie en boerenlobby vond groei van de melkproductie belangrijker dan de bescherming van het milieu en de belangen van de individuele boer. Het ministerie van landbouw gaf alle ruimte aan de groeiwoede van de industrie, ondanks waarschuwingen van experts. Dat blijkt uit de documenten die Greenpeace in handen kreeg via de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) over het loslaten van het Europese melkquotum en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Als resultaat hebben boeren in 2017 duizenden koeien naar de slacht moeten brengen. Biologische melkveehouders delven daardoor bovendien nu het onderspit terwijl zij niet bijdragen aan het mestoverschot en binnen de grenzen van natuur werken. Tientallen biologische melkveehouders dreigen failliet te gaan en de biologische sector wordt hierdoor op slot gezet.
Werkwijze en analyse WOB-documenten
Op 12 juli 2018, vroeg Greenpeace het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit via de Wet Openbaarheid Bestuur (WOB) openheid van zaken. We vroegen om alle stukken en correspondentie tussen het ministerie en LTO (inclusief ZLTO LTO NOORD), NZO, Rabobank, FrieslandCampina en de WUR die betrekking hebben op de besluitvorming tussen 1 januari 2008 en juli 2018 over het loslaten van het melkquotum en het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel openbaar te maken. In de analyse van het eerste deel van de openbaar gemaakte stukken (199 pagina’s) heeft Greenpeace met name gekeken naar de posities die de zuivelindustrie heeft ingenomen ten aanzien van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij en de vormgeving van het fosfaatrechtenstelsel en op welke manier hier vanuit het ministerie mee om is gegaan. Daarnaast beoordeelden we de stukken op in welke mate de biologische sector en hun belangen zijn meegenomen bij de totstandkoming van het nieuwe beleid. Ook hebben we gekeken naar de inschattingen die achter de schermen zijn gemaakt over de groei van de melkveehouderij in deze periode. Dit hebben we naast publieke documenten gelegd, zoals Kamerbrieven en media-uitingen over deze onderwerpen.
De belangrijkste voorlopige conclusies op een rij:
1. Overheid verloor grip op milieu-eisen door groei van de melkproductie na loslaten melk-quotum toe te staan
De regering had de illusie dat de melkveesector kon blijven groeien, terwijl in het jaar 2014 de milieugrenzen, (het sectorplafond voor fosfaat), werden overschreden. Ruim voor het loslaten van het melkquotum in 2015 en de invoering van het fosfaatrechtenstelsel had de regering al kunnen weten dat boeren in de knel zouden komen als de melkveesector niet aan banden werd gelegd. Door groei van melkveehouderij te faciliteren met het overheidsbeleid, is de situatie volledig uit de hand gelopen. Het wetsvoorstel Verantwoorde groei melkveehouderij was ontoereikend, het ministerie gaf ruim baan aan falende zelfregulering om fosfaat terug te brengen en gaf met de aankondiging van een mogelijk rechtenstelsel boeren aanleiding om hun veestapel zo snel mogelijk uit te breiden. Bovendien legde de regering met deze reeks maatregelen adviezen uit het rapport ‘Veehouderij binnen de milieugebruiksruimte’ van Alterra en CAPGemini dat destijds in opdracht van LNV werd opgesteld, naast zich neer. In dit rapport werd gewaarschuwd voor de gevolgen van het loslaten van het melkquotum voor het milieu. De sector produceerde in 2015 als gevolg 9 procent meer fosfaat dan het toegestane plafond. Boeren hebben daardoor tussen 2017 en 2018 vele duizenden dieren moeten afvoeren.Voor individuele boeren is het aantrekkelijker om te groeien, dan om de algemene belangen van het niet overschrijden van de milieugrenzen te dienen. Daarom is het noodzakelijk dat de overheid grenzen stelt. Uit de WOB-documenten die door Greenpeace zijn geanalyseerd blijkt echter het tegenovergestelde: de industrie mocht groeien en zelf de grenzen bewaken. Dat ging onvermijdelijk verkeerd. De grote vraag blijft echter wel hoe de overheid, ondanks waarschuwingen van experts, overtuigd was dat groei mogelijk was terwijl er ook in 2014 al problemen bestonden met fosfaat.
2. Zuivelindustrie blies zichzelf op door focus op productieverhoging voor internationale melkmarkt
Landbouworganisatie LTO, de zuivelindustrie en de Rabobank geloofden heilig in de productieverhoging voor de internationale melkmarkt, ondanks de mogelijke gevolgen voor het milieu. Uit de documenten blijkt dat LTO en NZO grote invloed op de totstandkoming van het beleid hebben gehad. Boeren kregen uitbreiding van hun bedrijf gefinancierd, maar liepen later alsnog tegen het ingevoerde fosfaatrechtenstelsel aan waardoor ze minder dieren konden houden, gemaakte investeringen niet konden terugverdienen en een groot aantal boeren in de financiële problemen kwam of failliet dreigt te gaan. Deze zomer zaten nog duizenden boeren in het ongewisse over de toekenning van rechten. Belangenorganisaties LTO en NZO hadden melkveehouders kunnen waarschuwen voor de gevolgen voor het fosfaatplafond van ongebreidelde groei in de sector na loslaten van het melkquotum. De (bio)melkveehouders liepen met hun uitbreidingen het risico om teruggefloten te worden, aangezien de milieudoelstellingen door die groei onder druk kwamen te staan. Maar juist LTO sprak toen het melkquotum werd losgelaten, van ‘bevrijdingsdag’ met het idee dat de sector eindelijk kon groeien en produceren voor de wereldmarkt. Ook banken als de Rabobank hebben uitbreiding van melkveebedrijven destijds gefinancierd, zonder boeren of de overkoepelende belangenorganisaties te waarschuwen voor de mogelijke gevolgen voor het milieu en voor de boeren zelf. De crisis waarin de sector zich bevond is dan ook door de overheid, LTO en banken gecreëerd. Veel boeren vertrouwden deze partijen en volgden hun pleidooi voor groei om vervolgens in grote financiële problemen te verzeilen.
3. LNV liet zich gebruiken als ‘loopjongen’ van de zuivelindustrie
Uit de documenten blijkt dat LTO en NZO flink druk uitoefenden om te voorkomen dat hun melkproductie en groeimogelijkheden werden ingeperkt. De sector beloofde zelf de verantwoordelijkheid te nemen voor het in toom houden van de fosfaatproductie en sprak daarnaast de ambitie uit om de melkproductie in 2020 met 20 procent te laten groeien. Het ministerie is daarin meegegaan, met alle gevolgen vandien.
4. Bioboeren hadden geen stem in totstandkoming overheidsbeleid
Bioboeren zijn de koplopers van duurzame melkveehouderij, maar raakten in de knel doordat de sectorpartijen die aan tafel zaten bij de vormgeving van het beleid, niet hun belangen diende. Veel bioboeren kwamen afgelopen jaar, toen het fosfaatrechtenstelsel uiteindelijk werd ingevoerd, in de knel, omdat zij hadden geïnvesteerd in uitbreiding na loslaten van het melkquotum. Uitbreiding leek een logische keuze, omdat alle signalen op groen leken te staan, zij als voorlopers samen met de natuur werken, en er strikte regels van toepassing zijn op biologisch boeren. Ze hebben zelfs een eigen zuivel- en mestmarkt, strikt gescheiden van de gangbare melkveehouderij. Hierdoor produceren ze niet meer mest dan ze kwijt kunnen op hun eigen grond. Toch vallen ze onder het fosfaatrechtenstelsel. In 2016 was er bovendien een motie in de Kamer aangenomen waarin werd besloten dat biologische boeren niet de dupe zouden worden van het voorgenomen fosfaatrechtenstelsel. In de vrijgegeven documenten wordt echter met geen woord gerept over de situatie en de belangen van de biologische boeren. Het systeem leidde tot veel protest en verschillende initiatieven, zoals Red de Bioboer en SOS Bioboeren. Greenpeace steunt beide initiatieven.
Fosfaatrechtenstelsel zette biologische sector op slot
De realiteit pakte ondanks de positieve verwachtingen dus anders uit: bioboeren die nog niet voldoende koeien hadden voor de investeringen die ze deden en dus te weinig rechten hadden, moesten door het fosfaatrechtenstelsel, net als alle melkveehouders dure fosfaatrechten kopen. Als bioboer kunnen ze die niet of nauwelijks terugverdienen. Tientallen bioboeren dreigen hierdoor failliet te gaan. Onrechtvaardig, want deze groep draagt niet bij aan het probleem dat het fosfaatrechtenstelsel beoogt te beteugelen. Er is zelfs een tekort aan biologische mest in de biologische landbouw. Kortom, het fosfaatrechtenstelsel zet de biologische sector op slot. Tientallen bioboeren staan bovendien op omvallen door dit systeem. Dit is schrijnend, want zij zijn juist de voorlopers van de kringlooplandbouw, die ook Schouten voor ogen zegt te hebben. Deze bioboeren zouden juist op handen moeten worden gedragen in de noodzakelijke transitie van onze landbouw en ruim baan moeten krijgen om door te ontwikkelen. Echter, zolang belangenorganisaties met veel invloed op het beleid de kleine groep voorlopers in de kou laten staan, zal de omslag naar ecologische landbouw met minder dieren niet van de grond komen.
Biologisch melkveehouder Gerben legt in het onderstaande filmpje uit hoe hij is geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Inmiddels is zijn verzoek om extra fosfaatrechten ook in bezwaar afgewezen door het ministerie van LNV.
Tijdlijn melkquota en fosfaatrechtenstelsel
De belangrijkste gebeurtenissen rond het afschaffen van de melkquota en de het instellen van het fosfaatrechtenstelsel zetten we op deze tijdslijn.
Verdere strijd voor transparantie
Omdat een deel van de opgevraagde documenten van deel 1 van de documenten niet openbaar is gemaakt op basis van verkeerde gronden en de zoektermen die het departement heeft gebruikt in de selectie van documenten zeer beperkt waren, hebben we hiertegen bezwaar ingediend. Dit is echter afgewezen door het ministerie. Over het tweede deel van de opgevraagde documenten had op 1 maart jl. moeten worden besloten. Daardoor is de, door de rechter opgelegde dwangsom van 250 euro per dag met een maximum van 37.500 euro, op 29 juli volgelopen. Dit is bijna 5 maanden na de opgelegde datum voor de documentatie en ruim een jaar nadat het wob-verzoek is ingediend. Op 27 september werden de documenten, nadat de rechter op 16 september het ministerie hier opnieuw toe aanspoorde, eindelijk vrijgegeven. De e-mails moeten volgens de rechter op 31 oktober worden aangeleverd.
In de tussentijd heeft Greenpeace de eerste dwangsom voor deel 1 van de documenten, die het ministerie van LNV moet betalen gedoneerd aan de crowdfunding-actie van stichting SOS Bioboeren om hen te steunen in hun zaak om vrijgesteld te worden van het fosfaatrechtenstelsel zodat ze hun bedrijf voort kunnen zetten. Minister Schouten heeft echter ook hun verzoek afgewezen.
Het deel van de opgevraagde informatie over de periode tot 2014 wat onlangs openbaar is gemaakt zal waarschijnlijk meer duidelijkheid geven over het totstandkomen van het idee om het melkquotum niet per direct om te zetten in een rechtenstelsel. Ook zal hopelijk meer duidelijk worden over de totstandkoming van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij. Deel 1 van de door het ministerie vrijgegeven documenten vind je hier.